自2020年9月生態環境部、國家發展改革委、國開行聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》以來，EOD模式成為生態環境領域乃至基礎設施建設領域的熱門詞匯，頗有“出門不談EOD，說遍模式也枉然”的趨勢。同時，社會各界對于EOD模式的內涵和分類存在爭議，一時間連什么是EOD都未形成統一意見。本文對EOD模式誕生的背景和政策約束條件進行梳理，在此基礎上對EOD模式項目進行分類，并針對現行申報入庫政策下的EOD模式項目進行說明和評價。
01 誕生背景
黨的十八大將生態文明的重要性提到了前所未有的高度。2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》。同年9月，《生態文明體制改革總體方案》公布，自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、資源有償使用和生態補償制度等八項制度成為生態文明制度體系的頂層設計。生態文明制度建設的“四梁八柱”一步步筑牢。與此同時，黨中央、國務院堅決向污染宣戰，先后頒布實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，提出堅決打好污染防治攻堅戰的決策部署，污染治理成效不斷顯現，環境質量明顯改善。
隨著易治的生態環境問題逐步得到緩解和解決，地方政府又面臨新的難題。即隨著我國經濟逐漸進入新常態，加之去杠桿清債務收銀根政策和疫情的影響，地方財政日漸吃緊，地方政府開始尋找在不增加政府債務負擔的前提下幫助政府解決生態環境治理問題的途徑。但是生態產品自身又面臨“難度量、難抵押、難交易、難變現”問題，社會資本和金融機構因項目缺乏投資回報機制難以介入。因此，探索社會資本參與生態保護修復的路徑成為當務之急。
02 政策解讀
2021年4月26日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》【中辦發〔2021〕14號】，提出要以體制機制改革創新為核心，推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑?！兑庖姟返谝淮稳嫦到y搭建了生態產品的調查監督機制、價值評價機制、經營開發機制、補償機制、保障機制和推進機制，為生態產品的權屬確定、價值測度、開發方式選擇、金融和考核機制保障、試點示范等提供了制度保障。尤為值得肯定的是，《意見》提出要在項目試點和探索期要“允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”，及時總結推廣典型案例和經驗做法。
2021年10月25日國務院辦公廳發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》【國辦發〔2021〕40號】，就阻礙社會資本參與生態保護修復的信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確，尤其是交易機制和回報機制不健全問題提出了一系列具備操作性的政策，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復?！兑庖姟穭撛煨缘靥岢隽隧椖?產業、項目+碳匯、項目+資源三種收益來源，并提出可將生態保護修復方案、相應的自然資源資產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一并公開，通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人，并簽訂生態保護修復協議和土地出讓合同等自然資源資產配置協議。
03 模式邏輯
根據14號文和40號文精神，EOD模式是一種創新性的項目組織實施方式，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、統籌推進、一體實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。其核心就是通過生態環境治理，實現土地和自然資源的盤活和增值，從而帶動產業導入和人口流入，實現地方經濟增長，所得收益反哺生態環境投入，形成正循環。
但是2022年3月28日生態環境部辦公廳發布的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》文件精神與上述邏輯并不完全一致。《指南》提出，EOD模式項目需滿足以下要求：項目邊界清晰，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數量不超過5個；除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。
文件邏輯不一致主要體現在：一是產業選擇。40號文鼓勵發展適宜產業。《指南》要求發展關聯產業。二是項目選擇。14號文和40號文并未禁止發展土地相關產業項目，甚至40號文還被認為在土地聯動開發方面提供了難得機會?！吨改稀芬约绊椖繉嶋H申報經驗顯示，生態環境部要求項目不在土地上下功夫，土地指標交易、土地一二級聯動、社會資本參與土地一級開發等均不受支持。
由此，可以初步考慮將EOD模式分為三類：
一是聯動開發類EOD。社會投資人通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人，以土地資源價值挖掘和開發為抓手，推動一二三級聯動開發，獲取綜合收益（含產業開發收益、基礎設施特許經營收益、財政反哺收益等）。該類模式屬40號原則鼓勵范圍，但由于涉嫌不公平競爭、國有資產流失以及內幕交易等問題，在多數情況下均受禁止，僅在部分城市更新項目中得以開展。
二是地產開發類EOD。社會投資人通過競爭方式獲取自然資源使用權，以土地資源價值挖掘和開發為抓手，推動二三級聯動開發，獲取綜合收益（含產業開發收益、基礎設施特許經營收益等）。該類模式雖不涉及土地聯動開發，但建設內容含住宅、酒店等商業地產項目，也不在生態環境部支持范圍之列，難以申報入庫。如項目收益穩定可測，也在金融機構和投資人支持范圍之列，可順利實施。
三是關聯產業類EOD。社會投資人通過競爭方式獲取自然資源使用權，以非土地類自然資源開發為抓手，推動關聯產業發展，獲取產業開發收益。該類模式屬生態環境部鼓勵范圍，但受《指南》約束條件所限，難以規模推廣。
04 申報政策評價
根據《指南》要求，現行生態環境部EOD申報入庫政策具有以下特點：一是非財政化，即不依賴運營期政府投入，也不依賴土地財政。二是非地產化，即不支持商業類地產開發項目，甚至連某些項目中廠房建設的合理性也受到質疑。三是關聯開發，即要求產業項目在地理位置、資產形成、收益實現等方面和生態環境治理存在關聯性。四是強約束性，即在項目總投資、子項目數量等方面有具體要求。
該申報政策具有生態環境部部門色彩，其初衷是把控試點期暴露出來的問題和風險，小步快走、穩妥推進，先易后難、逐步探索，為后期常態化實施打好基礎，如此設計可以理解。但是客觀上講，該申報政策也會對部分對EOD申報政策了解不深的地方帶來一些誤導，難以避免地方申報項目虛報數字、虛設項目等問題。
05 總結
隨著“兩山理念”的持續貫徹，EOD模式“以肥補瘦”“增肥補瘦”的理念必將成為我國生態環保乃至基礎設施建設領域的主流項目操作思路。既然是理念，當然可能存在爭論甚至爭議；既然是新事物，就必然出現各種問題。在發展中調整，在調整中發展是EOD模式的必由之路。
EOD項目規劃、設計、產業導入、部委對接 +V：JingTouHui
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